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Le développement d'un marché concurrentiel des services de communications électroniques suppose que les consommateurs puissent changer facilement d'opérateur. Les obstacles à ce changement peuvent être nombreux et de nature variée. On peut les classer en trois catégories :
Le Ministre délégué à l'industrie, Patrick Devedjian, a proposé un certain nombre de mesures concrètes en vue de réduire les obstacles rencontrés par les consommateurs pour changer d'opérateur (le communiqué de presse du 24/02/2005). Les mesures envisagées concernent :
L'objet de la présente consultation est, d'une part, de recueillir l'avis des personnes intéressées sur ces mesures, et notamment sur la traduction législative qui pourrait leur être donnée, et, d'autre part, d'identifier, le cas échéant, d'autres obstacles au changement d'opérateur de communications électroniques ainsi que les mesures qui permettraient d'y remédier. La consultation se déroule jusqu'au 16 mars 2005. Les réponses doivent être adressées au ministère délégué à l'industrie de préférence par courrier électronique à l'adresse suivante : consultation-telecom@industrie.gouv.fr
Direction générale des entreprises La portabilité du numéro désigne la possibilité pour un consommateur de conserver son numéro lorsqu'il change d'opérateur. Elle est opérationnelle depuis le début 1998 pour les numéros téléphoniques classiques (numéros géographiques fixes) et depuis la mi-2003, en métropole, pour les numéros mobiles. La portabilité des numéros géographiques fixes fait l'objet d'un engouement limité en raison du faible développement de la concurrence sur la boucle locale. Elle prend cependant un intérêt accru avec l'émergence des services de téléphonie sur Internet et dans la perspective de la revente de l'abonnement téléphonique. La portabilité des numéros mobiles suscite plus d'intérêt mais sa mise en œuvre constitue, selon les termes de l'Autorité de régulation des télécommunications, un succès technique mais un échec commercial. L'ART a d'ores et déjà engagé plusieurs actions pour en améliorer le fonctionnement. L'échec relatif de la portabilité des numéros mobiles est principalement imputable à la longueur du processus et à sa complexité.
Le délai de portage d'un numéro mobile est aujourd'hui de deux mois au moins, contre quelques jours voire quelques heures dans d'autres pays européens. Une diminution drastique des délais de portage, qui n'ont aucune justification technique, est indispensable mais reste dépendante d'une diminution des délais de résiliation des contrats conclus entre les opérateurs et les consommateurs. Proposition 1a : Imposer un délai maximum de 10 jours pour la résiliation et le portage des numéros de téléphone. Une disposition législative en ce sens pourrait consister à compléter l'article L. 44 du code des postes et des communications électroniques de la façon suivante : " Le changement d'opérateur mentionné à l'alinéa précédent doit être réalisé dans un délai maximum de 10 jours suivant la réception de la demande de l'abonné. " Question 1 : Que pensez-vous de cette proposition, et notamment du délai de 10 jours envisagé ? Est-elle adaptée aussi bien à la téléphonie fixe qu'à la téléphonie mobile ?
Un deuxième obstacle au bon fonctionnement de la portabilité des numéros mobiles est la complexité du processus et notamment le système de " double guichet " qui impose au client de s'adresser à la fois à son nouvel opérateur et à son ancien opérateur pour accomplir l'ensemble des démarches nécessaires à la conservation de son numéro. Proposition 1b : Imposer un guichet unique de la portabilité, auprès du nouvel opérateur, chargé d'accomplir l'ensemble des formalités de portage, l'ancien opérateur étant tenu de faire droit aux demandes de résiliation et de portage. Le guichet unique ne remettrait évidemment pas en cause les cas légitimes d'opposition au potage du numéro prévus par les lignes directrices de l'ART. Question 2 : Que pensez-vous de cette proposition ? Devrait-elle recevoir une traduction législative ou réglementaire ?
Le processus actuel de portage des numéros mobiles prévoit une demande par numéro, ce qui est totalement inadapté pour les entreprises ou les administrations qui souhaitent porter un grand nombre de lignes simultanément. Un bon de portage valable pour un ensemble de lignes faisant partie d'un même contrat permettrait de résoudre cette difficulté. Cette approche est celle que privilégie l'Autorité de régulation des télécommunications. Proposition 1c : Imposer un bon de portage unique pour les flottes de téléphones des entreprises et des administrations. Question 3 : Que pensez-vous de cette proposition ?
Beaucoup de contrats de communications électroniques sont conclus pour une période déterminée renouvelable tacitement, voire une durée indéterminée avec une durée minimale de un ou deux ans. Au cours de cette durée déterminée renouvelable ou au cours de cette durée minimale le client ne peut résilier son contrat sans pénalité. Ces restrictions au droit à résiliation peuvent être justifiées lorsqu'elles sont la contrepartie d'une prestation réelle (comme la fourniture subventionnée d'un terminal s'agissant de la téléphonie mobile). Dans certains cas, cependant, leur justification paraît beaucoup moins claire, d'autant que les opérateurs facturent souvent des frais de mise en service. Il serait ainsi envisageable de donner la possibilité au consommateur de souscrire s'il le souhaite un contrat sans durée minimale d'engagement. La Commission des clauses abusives estime d'ailleurs que le consommateur devrait avoir le choix d'une durée initiale à sa convenance, quitte à payer plus cher. Dans le secteur de la téléphonie mobile, cette proposition permettrait d'assurer une meilleure transparence des engagements pris en contrepartie de la subvention du terminal par l'opérateur. Proposition 2 : Obliger tout opérateur proposant un abonnement avec durée minimale d'engagement à proposer simultanément un contrat semblable, sans durée minimale d'engagement, quitte à payer plus cher. Une disposition législative en ce sens pourrait être la suivante : " Le consommateur doit avoir le choix, lors de la souscription du contrat ou de son renouvellement, d'opter pour une offre contractuelle ne prévoyant pas de durée minimale d'engagement de sa part. " Question 4 : Que pensez-vous de cette proposition ? Question 5 : Ne faut-il pas également limiter les durées minimales d'engament, par exemple à un an ? En tout état de cause, une clause de durée minimale est considérée comme abusive par le juge judiciaire et par la Commission de clauses abusives, lorsqu'elle méconnaît les cas de motifs légitimes. La Cour d'appel de Versailles (arrêt du 4 février 2004) considère que le client doit pouvoir sortir sans indemnité du contrat au cours de la durée minimale s'il justifie la résiliation par un motif légitime. La Commission des clauses abusives adopte la même position en retenant la notion de résiliation pour motif légitime dans ses recommandations sur les contrats d'accès à Internet (03-01) ou sur la téléphonie mobile (99-02). Dans cette dernière recommandation, des motifs légitimes sont cités en exemple : surdité subite, maladie, déménagement ou mutation. Ces exemples de motifs légitimes cités par la Commission des clauses abusives pourraient d'ailleurs être complétés (perte d'emploi ou surendettement). Question 6 : Serait-il approprié de préciser les motifs légitimes autorisant la résiliation du contrat sans pénalité durant la période minimale d'engagement ? Si oui, quels seraient ces motifs ?
Certains opérateurs perçoivent des frais de résiliation lors de la clôture d'un contrat. Le versement de tels frais peut conduire les clients, notamment ceux ayant de faibles revenus, à renoncer à changer d'opérateur mais leur perception ne semble pas critiquable dès lors qu'ils sont bien la contrepartie de coûts supportés par l'opérateur. Dans certains cas, cependant, le bien fondé de ces versements semble plus discutable. Certains contrats prévoient aussi une date d'effet différée de la résiliation (parfois plus d'un mois). Ces dispositions contractuelles combinées à celles qui stipulent par exemple que le service reste payé jusqu'à la date d'effet de la résiliation ou que, pour une facturation forfaitaire, toute période couverte par le forfait et entamée est due conduisent à pénaliser financièrement les clients qui souhaitent résilier leur contrat. Il serait donc utile de veiller à ce que les frais de résiliation soient réellement justifiés par les coûts en courus et que les demandes de résiliation aient un effet immédiat dès leur réception par l'opérateur. Proposition 3 : Obliger les opérateurs à justifier les frais de résiliation en fonction des coûts encourus et à donner un effet immédiat, dès réception, aux demandes de résiliation. La traduction législative pourrait être la suivante : " Les contrats de services de communications électroniques doivent comporter une clause précisant la date de prise d'effet des demandes de résiliation émanant des consommateurs et indiquant le cas échéant, les motifs pour lesquels le versement de frais de résiliation leur est demandé. La résiliation du contrat prend effet dès réception par l'opérateur de la demande émanant du consommateur. Les frais de résiliation doivent être motivés par l'amortissement d'avantages octroyés au consommateur lors de la souscription du contrat. " Question 7 : Que pensez-vous de cette proposition ?
Des avances sur consommation sont demandées par certains opérateurs lorsqu'ils constatent une augmentation substantielle de la consommation du client ou l'inscription de celui-ci sur un fichier portant sur les chèques irréguliers. De même, certains opérateurs demandent à leurs clients de verser un dépôt de garantie ou une caution, soit à l'ouverture de la ligne, soit ultérieurement. Un dépôt de garantie permet à l'opérateur de se prémunir d'un risque sérieux de défaillance ou de difficulté de paiement du client. Toutefois, il est parfois demandé dans des situations ou le risque de défaillance n'est pas avéré (par exemple uniquement en cas d'absence d'autorisation de prélèvement automatique au profit de l'opérateur). De plus, le montant de ces versements peut être assez élevé (plusieurs centaines d'euros ou une année complète d'abonnement). En tout état de cause, les dépôts de garantie comme les avances sur consommation peuvent constituer un frein au changement d'opérateur lorsque le contrat ne prévoit pas de dispositions précises concernant leur restitution aux clients ou quand il est stipulé que les sommes en cause ne sont pas restituées rapidement. L'absence d'indication d'un délai de restitution a été considérée comme illégale par le juge et identifiée comme abusive par la Commission des clauses abusives. Dans un jugement du 10 septembre 2003, le Tribunal de grande instance de Nanterre a estimé qu'une clause qui ne contient aucune précision quant aux modalités de restitution du dépôt de garantie doit être supprimée du contrat. La Commission des clauses abusive dans sa recommandation 99-02 relative à la téléphonie mobile avait pour sa part estimé qu'une restitution après un délai de 2 mois, telle que prévue par certains opérateurs est abusive dans un domaine où la facturation est quasi immédiate, nonobstant les facturations de communications internationales. Proposition 4 : Obliger les opérateurs à rembourser dans un délai de 10 jours les dépôts de garantie et les avances sur consommation qui n'ont pas financé de consommation effective. Une disposition législative en ce sens pourrait être la suivante : " Les contrats de services de communications électroniques doivent préciser dans quels délais les avances sur consommation et les dépôts de garantie versés par le consommateur à la souscription du contrat, et n'ayant pas financé de consommation effective, lui sont restitués par l'opérateur en cas de résiliation. Ce délai ne peut excéder dix jours à compter de cette résiliation. " Question 8 : Que pensez-vous de cette proposition ? Question 9 : Serait-il approprié de préciser les cas dans lesquels une avance sur consommation ou un dépôt de garantie sont autorisés ou, à l'inverse, doivent être considérés comme abusifs ? Si oui, quels seraient ces cas ? Les dispositions législatives proposées dans les paragraphes précédents auraient vocation à être inscrites dans le code de la consommation, afin que leur respect puisse être contrôlé par les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Il serait envisageable de prévoir des sanctions pénales en cas de non respect de ces dispositions. Toutefois, une autre option pourrait être choisie : laisser le soin au juge des contrats de déclarer nulles et non écrites les clauses contractuelles litigieuses. C'est cette option qui a été retenue en matière de clauses abusives à l'article L. 132-1 du code de la consommation. Question 10 : Quelle serait selon vous l'approche la plus appropriée ?
Parmi les autres obstacles technique au changement d'opérateur, on peut mentionner le risque de coupure de service et le verrouillage des cartes SIM.
La question des coupures de service est maintenant un motif important de plainte des consommateurs en matière d'accès à Internet. Il est clair que le risque d'interruption de l'accès à Internet voire du téléphone peut s'avérer dissuasif pour une personne souhaitant changer de fournisseur. Cette question relève cependant plus d'une amélioration des conditions techniques du dégroupage et des processus opérationnels des opérateurs entrants que d'une mesure législative ou réglementaire. Question 11 : Partagez-vous cette analyse ?
Lors de la vente d'un pack, les opérateurs mobiles fournissent à leurs abonnés un téléphone verrouillé qui ne peut être utilisé que sur leur réseau. A l'heure actuelle, les opérateurs sont tenus, six mois après la conclusion du contrat, de communiquer gratuitement à l'abonné, à sa demande, la procédure de désactivation du verrouillage. Dans le cadre du renouvellement des autorisations GSM, un encadrement plus strict du verrouillage des terminaux mobile est prévu avec deux dispositions clef : - le droit pour l'abonné de demander à tout moment que le verrouillage soit désactivé ; - l'obligation pour les opérateurs de communiquer la procédure de désactivation du verrouillage à l'issue de la période d'engagement de l'abonné - donc immédiatement dans le cas des contrats prépayés - et au plus tard six mois après la conclusion du contrat. Ces dispositions paraissent de nature à empêcher que le verrouillage des téléphones portables constitue un obstacle abusif au changement d'opérateur. Question 12 : Partagez-vous cette analyse ?
Question 13 : Existe-t-il d'autres obstacles techniques, contractuels ou informationnels au changement d'opérateur qui justifieraient une intervention des pouvoirs publics ? Si oui, quelle forme pourrait prendre cette intervention ?
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| © Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, 25/02/2005 |
